我國在去年7月正式啟動了全國統(tǒng)一碳市場，是目前全球覆蓋碳排放量最大的碳市場。國際貨幣基金組織曾在2019年預(yù)估我國潛在碳收入規(guī)模(假定每噸碳價(jià)70美元)將在2030年達(dá)到GDP的2%到2.5%之間，但由于目前對碳配額主要采取免費(fèi)分配，因此尚未貢獻(xiàn)可觀財(cái)源。不過，我國已計(jì)劃引入和逐步擴(kuò)大碳市場配額的有償分配比重。《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》第8條規(guī)定，碳收入將被納進(jìn)新的“國家碳排放交易基金”管理，專用于溫室氣體削減重點(diǎn)項(xiàng)目和建設(shè)全國碳交易市場。因此，如何有效使用管理潛在規(guī)模巨大的碳市場收入，將是我國落實(shí)“雙碳”戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。歐盟碳市場推行有償分配模式更早，其對收入的使用管理經(jīng)驗(yàn)已日趨成熟。
歐盟碳市場有效推動各層面低碳化支出
歐盟碳市場收入在2021年占全球碳定價(jià)收入的41%，是目前收入體量最大的碳市場。其收入是歐盟氣候行動資金的重要來源，因?yàn)樗峁┝擞斜Ｕ系哪甓刃再Y金。歐盟也非常重視對碳市場收入“蛋糕”在歐盟、成員國各層面的劃分，從而促進(jìn)對碳收入的靈活管理和有效使用。
歐盟層面運(yùn)行著兩大碳市場基金，即“創(chuàng)新基金”和“現(xiàn)代化基金”，碳市場2021—2030年總配額所產(chǎn)生收入的3%和2%被分別納入其中管理。創(chuàng)新基金是當(dāng)前世界上最大的創(chuàng)新低碳技術(shù)資助項(xiàng)目之一，專注于低碳創(chuàng)新、可再生新能源，以及碳捕獲、利用和儲存等項(xiàng)目的投資。而現(xiàn)代化基金則是歐盟為幫助十個(gè)欠發(fā)達(dá)的中東歐成員國而設(shè)立的基金，專注于投資特定國家偏小型的能源現(xiàn)代化項(xiàng)目，其特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)“受益成員國的責(zé)任”，即氣候投資一旦得到歐洲投資銀行的確認(rèn)或投資委員會(主要由受益成員國構(gòu)成)的建議，歐盟委員會就應(yīng)“毫不遲延地采用”。
對屬于各成員國層面的碳市場收入，歐盟碳排放指令建議而非強(qiáng)制成員國將50%以上收入用于氣候、能源相關(guān)的項(xiàng)目。這種靈活性的專用規(guī)則尊重了各成員國碳支出的自主性，在實(shí)踐中亦取得了較好的專用效果。根據(jù)歐盟委員會的統(tǒng)計(jì)，2013至2017年實(shí)際上有高達(dá)80%左右的收入已用于或計(jì)劃用于氣候與能源目的。
對于未來，歐盟委員會在2021年底提議，進(jìn)一步將碳市場收入的25%作為歐盟預(yù)算的“自有財(cái)源”，預(yù)估在2023—2030年期間每年新增90億歐元，這將成為新“社會氣候基金”的籌資來源。該基金意在保護(hù)歐盟碳市場中承受額外經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的弱勢家庭，確保社會的公平過渡，以幫助歐盟實(shí)現(xiàn)低碳化的公正轉(zhuǎn)型。
我國碳市場收入使用管理愿景
首先，應(yīng)合理劃分碳市場收入。一是為地方提供財(cái)力支撐。2020年《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》要求地方承擔(dān)行政區(qū)域內(nèi)減排事項(xiàng)，基于“事權(quán)與財(cái)力相匹配”原則應(yīng)向其分享一定比重碳市場收入，鼓勵其自主建立更加積極、能動的減碳投資體系。二是兼顧地區(qū)公平。目前能源密集型產(chǎn)業(yè)逐漸向西北部地區(qū)轉(zhuǎn)移，碳集中度更高而經(jīng)濟(jì)又欠發(fā)達(dá)。碳收入也應(yīng)考慮東西部發(fā)展差異，通過成立區(qū)域性發(fā)展碳基金將資金傾斜分配于這些地區(qū)，幫助其實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型。
其次，碳市場收入的使用應(yīng)兼顧民生利益。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕。疫情后，碳排放不平等現(xiàn)象在全球范圍內(nèi)日益受到關(guān)注，歐美碳市場收入的使用正體現(xiàn)了這一趨勢。我國未來推行配額拍賣等有償分配模式后，也應(yīng)關(guān)注能源價(jià)格上升對民眾基本生活的影響，將碳資金向民生適當(dāng)傾斜，包括能源價(jià)格補(bǔ)貼、投資民生項(xiàng)目、削減稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等。
再次，推動多元共治以提升我國碳市場基金的治理效益。一是增強(qiáng)碳支出信息的透明度，暢通碳支出投資計(jì)劃、投資進(jìn)度、年度報(bào)告的公開渠道，重視支出信息的易理解性，使碳支出決策獲得更深入的公眾溝通。二是可引入利益相關(guān)主體參與管理，吸納如行業(yè)代表、環(huán)保團(tuán)體、受益地區(qū)代表等利益相關(guān)主體參與決策，推動“政民共治”。
最后，關(guān)注對碳市場收入波動性的調(diào)節(jié)。將碳市場收入作為資金來源，不可忽視碳價(jià)變動對專款專用預(yù)期的影響。故我國一方面應(yīng)構(gòu)建和完善系統(tǒng)化的碳價(jià)調(diào)控工具，另一方面也應(yīng)靈活采用如設(shè)定售賣配額的優(yōu)先性、設(shè)置調(diào)劑基金等方式，以更好保障碳市場收入的專款專用。(薛皓天 中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心)
