被視作“電改重要任務(wù)”的增量配電試點，從2016年11月27日第一批試點名單公布到第二批名單公布，相隔整整一年。而第三批試點公布的間隔卻縮短了5個月，試點推進(jìn)速度比以往加快了近一倍，正在駛?cè)肟燔嚨馈?br />
幾乎在第三批補(bǔ)充項目發(fā)布的同時，國家發(fā)改委、國家能源局已組成六個小組，前往試點項目較為集中的重慶、貴州、遼寧、河南、江蘇、廣東、福建等地開展實地督導(dǎo)調(diào)研。10月18日，兩部委針對督導(dǎo)情況發(fā)布了《關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)改革第一批試點項目進(jìn)展情況的通報》，其中明確兩個任務(wù)：一是加快速度，二是解決問題。
不少參與增量配電改革的人都認(rèn)為：在現(xiàn)階段，出現(xiàn)問題不一定是壞事。如果把試點過程比喻為一盤棋，三批共320個試點項目的陸續(xù)發(fā)布就好比布局。足夠的試點，才能讓矛盾有顯現(xiàn)的機(jī)會。
行至中局，增量配電可調(diào)整的空間仍然很大。最重要的，是要保持推進(jìn)改革的決心和信心，從根本上理清矛盾的原因，讓接下來糾偏更精準(zhǔn)、落子更有力。
增量“黑箱”怎么破
中醫(yī)行業(yè)有一個“黑箱理論”：病人好像不透明的黑色箱子，中醫(yī)無法全方位透視其身體，而要先用“望聞問切”來診斷病情，再通過施針、湯藥等方式從外部輸入，最終通過病人輸出的不同反應(yīng)，證明自己的診斷。但這也容易導(dǎo)致一種情況，多位資深中醫(yī)給同一病人診脈，結(jié)果卻各有各的說法。
從某種意義上看，增量配電試點改革就像這個黑箱。作為新生事物，國內(nèi)外均沒有可以借鑒的改革經(jīng)驗，多數(shù)參與者對它的認(rèn)知甚少。從自身相關(guān)的角度進(jìn)行思考和判斷后，參與者在很多方面都可能存在差異。
國網(wǎng)能源研究院戰(zhàn)略所所長馬莉認(rèn)為，當(dāng)前，增量配電改革涉及主體眾多，包括中央政府、地方政府、園區(qū)管委會、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、各類投資者等。各方目的也各有不同。作為經(jīng)濟(jì)主體，地方政府和園區(qū)管委會希望通過增量配電改革降低用能成本，加快招商引資;作為電源方，發(fā)電企業(yè)希望向下游延伸業(yè)務(wù)，通過發(fā)售甚至發(fā)配售一體，提高盈利能力;作為市場開拓者，民營企業(yè)則希望綁定用戶資源，拓展增值服務(wù)，或通過介入試點項目換取地方政府優(yōu)惠政策。
馬莉認(rèn)為，主體對增量配電改革的認(rèn)識不統(tǒng)一，特別是對目標(biāo)和路徑的不同認(rèn)識，客觀上增加了推進(jìn)的難度。
任何改革的初期，黑箱效應(yīng)或許很難避免。如果能提早為參與者明確共同的目標(biāo)，各方協(xié)同效應(yīng)在初期就有望釋放，推進(jìn)效率就有望提升。
參與江蘇鎮(zhèn)江揚(yáng)中高新區(qū)增量配電項目的各方，就找到了一個目標(biāo)：建設(shè)“綠色能源島”。
參與組建這家配售電公司的三方，分別是國網(wǎng)江蘇省電力公司、當(dāng)?shù)卣顿Y平臺大航集團(tuán)，以及江蘇本地的能源民企協(xié)鑫集團(tuán)。在與他們的接觸中，記者發(fā)現(xiàn)“綠色能源島”是絕對的高頻詞。在供電公司的官方介紹上，“增強(qiáng)能源高效化、清潔化、智能化、數(shù)字化水平，助力揚(yáng)中綠色能源島建設(shè)”也赫然出現(xiàn)在第一行。
揚(yáng)中一直是聞名遐邇的電力設(shè)備島。2015年，揚(yáng)中市政府提出建設(shè)綠色能源島的目標(biāo)：2030年，整島實現(xiàn)零煤，清潔能源達(dá)到100%。
揚(yáng)中高新區(qū)配售電公司總經(jīng)理陸子雄告訴記者，三方談判階段，他們就已明確助力綠色能源島建設(shè)的大方向，并有了具體分工——電網(wǎng)企業(yè)在電力建設(shè)和供應(yīng)上具備豐富的經(jīng)驗，地方能源國企掌握當(dāng)?shù)刎S富的屋頂太陽能資源，協(xié)鑫則在智能控化、數(shù)字化等方面具備較大的優(yōu)勢。
在過去一年中，三家公司已經(jīng)完成了建章立制和初步的市場開拓。陸子雄認(rèn)為，如果只是簡單的資本合作，試點同樣會推進(jìn)，但速度可能會慢一些。但目標(biāo)統(tǒng)一就不同，它可以讓項目各方發(fā)揮優(yōu)勢，減少“黑箱效應(yīng)”的影響。
娘胎弱癥怎么治
記者曾聽過這樣一個故事：某增量配電示范項目招標(biāo)公告發(fā)布后，10多家企業(yè)趨之若鶩，但后來，準(zhǔn)備參與投標(biāo)的企業(yè)減到7家。到了投標(biāo)當(dāng)天，只有3家企業(yè)出現(xiàn)。
投標(biāo)人從兩位數(shù)降至個位數(shù)，這種情況在過去兩年里并不少見。除此之外，項目流標(biāo)、意向投資方退出、項目陷入停滯等情況也時有發(fā)生。
根據(jù)國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2018年9月13日，第一批106個試點項目中，尚未確定業(yè)主的試點項目還有18個，占比超過16%。
有人把這種情況的原因歸結(jié)于投資者的盲目，比如對項目難度認(rèn)識不夠，或想在未來的試點中賺快錢等。但也有人認(rèn)為，作為改革的參與者，多數(shù)投資者并非能源行業(yè)的專業(yè)人士，對技術(shù)、方向和可能遇到的困難知之甚少，需要經(jīng)過一個由不理性到理性、從不專業(yè)到專業(yè)的過程。隨著改革的深入、經(jīng)驗的積累，投資者的盲目感或?qū)⒅饾u減少。
而與之相比，項目本身的盲目才是更大的問題。
在前三批試點中，部分項目的申報論證不充分。具體看，不充分主要表現(xiàn)為兩類情況：一類是認(rèn)識不到位、另一類是考慮不足。
認(rèn)識不到位即沒有正確領(lǐng)會政策含義，甚至錯誤理解政策。
比如，一些地方擬借助周邊的常規(guī)電源，形成發(fā)輸配售一體化自供區(qū)。但配套文件《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實施意見》規(guī)定是“同一供電營業(yè)區(qū)內(nèi)可以有多個售電公司，但只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)”，也就是說，配售電業(yè)務(wù)放開以后，同一個區(qū)域只能有一家配電網(wǎng)運(yùn)營商，但是可以引入幾百家售電公司同時競爭。形成發(fā)輸配售一體化壟斷，可能排斥競爭，影響用戶選擇權(quán)。
考慮不足則體現(xiàn)在兩個方面，一是對負(fù)荷需求和發(fā)展前景考慮不足，比如，一些地方未了解具體情況或未考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢就盲目申報試點，園區(qū)并未吸引足夠多的企業(yè)，用電需求上不來，導(dǎo)致試點項目進(jìn)展緩慢。
二是對已有供電能力考慮不足。
不止一位參與增量配電試點的老總向記者表示，一些地方的試點范圍附近，其實已有建成的電網(wǎng)設(shè)施，具備一定的供電能力，完全沒有必要新建變電站。但有些地方并沒有綜合考慮已有電網(wǎng)情況，盲目新建變電站。從某種意義上看，其實是很不經(jīng)濟(jì)的做法。
無論是出于對負(fù)荷增長估計不足，還是忽視已有供電能力，都已經(jīng)影響到后期項目的落地。
爭議范圍怎么劃
有人說，增量配電試點的“難”，很多都是卡在了“存量資產(chǎn)”上。在采訪中記者也了解到，供電區(qū)域劃分協(xié)商一致難，已經(jīng)影響部分試點項目的進(jìn)程。
在督導(dǎo)通報中，兩部委給第一批發(fā)布、但至今仍未完成的試點項目設(shè)定了時間節(jié)點：2018年10月底前確定項目業(yè)主并劃定供電范圍，2019年6月底前建成投運(yùn)。
但一位配售電公司的老總向記者表示，除非進(jìn)一步細(xì)化政策、加強(qiáng)協(xié)調(diào)，否則要在不到1個月的時間讓剩下47個項目全部落地，難度會很大。
仔細(xì)分析后會發(fā)現(xiàn)，對存量資產(chǎn)的處理“協(xié)商一致”難的原因，既不是股權(quán)問題，也不是價格問題，主要原因在于增量配電放開范圍存在爭議。
中發(fā)〔2015〕9號文及其配套文件《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》明確指出，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務(wù)，電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)不在放開范圍內(nèi)。增量配電業(yè)務(wù)放開的是“增量”配電網(wǎng)投資、建設(shè)、運(yùn)營等，在配電區(qū)域劃分時不應(yīng)該將大量存量電網(wǎng)資產(chǎn)劃在試點范圍內(nèi)。
但在實施過程中，部分試點項目盲目擴(kuò)大試點區(qū)域，將已建在建的大量電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)也納入試點，不符合增量改革的政策方向，從而導(dǎo)致“協(xié)商一致”難。
也有專家曾提出，當(dāng)前，存量資產(chǎn)多的供區(qū)往往面積大。電網(wǎng)企業(yè)也提出確實難以劃清的少量存量資產(chǎn)可以納入試點范圍。因此在接下來的試點中，各投資方可積極探索少量存量資產(chǎn)和合理界定試點范圍之間的平衡關(guān)系。
事實上，對于存量資產(chǎn)處置方式已有明確規(guī)定，按照《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實施辦法(試行)》，可以采用資產(chǎn)入股，出售、產(chǎn)權(quán)置換，租賃，以及按照產(chǎn)權(quán)單位主管部門有關(guān)要求或其他符合法律法規(guī)的方式厘清配電網(wǎng)資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)。
靠譜的石頭在哪里
除了可操作的細(xì)化政策，良性循環(huán)還需要一個前提——讓投資能落地。
如果盤點已經(jīng)公布三批增量配電業(yè)務(wù)試點名單，不難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在其中占據(jù)了較大比重。從2002年開始，得益于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)進(jìn)入黃金發(fā)展期。但從2012年開始，特別是近幾年，受經(jīng)濟(jì)增速放緩等因素影響，部分園區(qū)引進(jìn)投資的情況很不理想。
根據(jù)產(chǎn)業(yè)園招商平臺招商通的數(shù)據(jù)，中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體空置率高達(dá)43.2%。一些被納入改革試點的產(chǎn)業(yè)園，至今沒有或僅有少量企業(yè)入住。這就產(chǎn)生了兩種尷尬的結(jié)果：一是規(guī)劃中的園區(qū)負(fù)荷不落地，二是未來用電負(fù)荷是否能達(dá)到預(yù)期很難預(yù)料，即便是能夠按期落地，項目的成本回收期也將超過10年。
面對這樣的情況，一些投資主體保持觀望態(tài)度，中標(biāo)的項目業(yè)務(wù)沒有業(yè)務(wù)開展，自然在一定程度上影響了改革試點進(jìn)程。
在記者走訪的幾家配售電公司中，還沒有依靠配電業(yè)務(wù)實現(xiàn)盈利的案例。對于“當(dāng)下乃至未來一段時間，如何才能保證活下去”這個問題，他們的答案大都是“摸著石頭過河”。
羅允忠就是其中一位。他所在的寧德環(huán)三配售電公司自去年7月注冊成立后，很快進(jìn)入配電網(wǎng)絡(luò)建設(shè)——11月開建寧德銅冶煉基地項目供電工程，2018年5月8日提前完工，并滿足中鋁東南銅業(yè)公司試運(yùn)行的用電需求。但直到近期，公司的主要收入并非來自配電收益，而是羅允忠負(fù)責(zé)的售電領(lǐng)域。
和很多尚在迷茫中的從業(yè)者相比，羅允忠已在售電領(lǐng)域摸到一些規(guī)律，找到一些可能帶來價值的“石頭”，比如用戶黏度。
在增量配電目前公認(rèn)的商業(yè)模式中，依托項目發(fā)展售電和綜合能源管理等延伸業(yè)務(wù)，都被認(rèn)為是合理利潤的來源。在實際和客戶的接觸中，羅允忠發(fā)現(xiàn)，用戶黏度強(qiáng)是最重要的加分項。
他舉了一個為商場做能耗管理的例子。在今年5月開始談合作的時候，對方并沒有把他作為第一選擇，因為這家公司能源管理模式非常粗放，并不在意一年能節(jié)省多少電費(fèi)。此外，當(dāng)時已經(jīng)有一家售電公司拿出了一個更優(yōu)惠的價格。但最終，羅允忠拿出了具體的電力數(shù)據(jù)，還給商場分析了能源管理漏洞，提出了對電力設(shè)備進(jìn)行維護(hù)的整體方案。最終，他獲得了訂單。
下一步，羅允忠說將沿著這個思路繼續(xù)深入，嘗試把節(jié)能效果量化，并轉(zhuǎn)化為實際的收益。
如果說用戶黏性是顯眼的“大石頭”，那么，提升效率就是潛力待挖的“小石頭”，雖然不顯眼，但未來可期。
依據(jù)中發(fā)〔2015〕9號文“管住中間，放開兩頭”的思路，輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)屬于政府管制范疇，配電價格受國家管制。因此，要增加配電收入，可行的途徑是借助整體運(yùn)營效率的提升，降低成本。
有人認(rèn)為，提升效率的有效途徑之一，是形成混合所有制的合作模式。從理論上看，這種模式能夠充分發(fā)揮地方政府招商引資的平臺作用、吸納社會資本投資運(yùn)營的靈活性、以及電網(wǎng)企業(yè)在投資運(yùn)營配電網(wǎng)方面資金、技術(shù)和人才等優(yōu)勢。
但模式能否真正發(fā)揮作用，還取決于三方的態(tài)度。
從政府角度看，態(tài)度積極的政府，對項目的推進(jìn)作用往往最大。記者在采訪中了解，某個增量配電項目在推進(jìn)過程中，遇到了諸多項目共同的瓶頸。當(dāng)時本想等待政策，但當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)機(jī)構(gòu)的官員直接到項目現(xiàn)場辦公，讓此前始終難以解決的問題很快得到了落實。
從電網(wǎng)角度看，除了發(fā)揮自身優(yōu)勢，與地方政府積極溝通，在區(qū)域劃分等方面有效協(xié)調(diào)外，電網(wǎng)公司還主動與民企合作，探索混合所有制配售電公司的經(jīng)營機(jī)制。其中，國家電網(wǎng)公司在經(jīng)營區(qū)的前兩批項目中，以市場主體身份積極參與競爭，已經(jīng)引入民營資本36家，積極推動試點項目落地。
如何管好公有地
1968 年，美國加州大學(xué)教授加內(nèi)特·哈丁(Garrett Hardin)在《科學(xué)》(SCIENCE)上發(fā)表論文《公有地悲劇》(The Tragedy of the Commons)。 哈丁假設(shè)了一個場景：在一塊公共草場上，有牧民冒著草場上羊已經(jīng)很多的風(fēng)險，繼續(xù)增加羊的數(shù)量，以提高收入。一開始，和龐大的基數(shù)相比，區(qū)區(qū)幾只羊并未造成太大影響。但隨著更多牧民加入，羊群數(shù)量無限制增加，草場質(zhì)量一天天下降。最終，公共草場因過度放牧成為不毛之地。
哈丁的假設(shè)隱含了一個規(guī)律：在市場形成初期，參與者往往不會注重市場環(huán)境的構(gòu)建和維護(hù)。要避免公有地悲劇，讓市場實現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，監(jiān)管必須在一定時候及時出手。監(jiān)管之下，參與者也將更為理性。
當(dāng)下的增量配電市場，和這塊草場有相似之處。兩者皆是資源，都正向外部打開大門——試點要求通過市場化方式選擇業(yè)主，但并未就此著手建立針對性的監(jiān)管體系，而現(xiàn)有的監(jiān)管已難以適應(yīng)新形勢的需要。如果缺乏管理，導(dǎo)致不當(dāng)?shù)倪^度開發(fā)或大量重復(fù)建設(shè)，可能會增加投資和協(xié)調(diào)成本，造成資源的浪費(fèi)，并增加供電的安全風(fēng)險。
另外，如果缺乏到位的引導(dǎo)，普遍服務(wù)也難以保障。當(dāng)下，配電網(wǎng)仍具有典型的公共服務(wù)性，但社會資本參與增量配電更多是出于盈利的目的，投資具有選擇性，對收益較差的項目參與積極性不高。一旦引導(dǎo)不夠到位，也會導(dǎo)致普遍服務(wù)無法落實。
在此前的試點中，政府的角色偏向政策制定者和信息發(fā)布者，但隨著改革進(jìn)入中局，政府或需要及時轉(zhuǎn)變觀念。除了出臺涉及到價格、區(qū)域劃分、配電網(wǎng)規(guī)劃、并網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行、監(jiān)管等諸多方面的細(xì)則之外，更需全面加強(qiáng)監(jiān)管。
此外，配電網(wǎng)投資主體多元化、產(chǎn)權(quán)多元化、運(yùn)營者多元化，直接造成監(jiān)管對象增多、監(jiān)管難度顯著加大。馬莉認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)對增量配電企業(yè)收益，電網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營，履行保底供電服務(wù)義務(wù)等方面的監(jiān)管，保障試點工作規(guī)范開展。
深圳前海蛇口自貿(mào)區(qū)供電有限公司副總經(jīng)理丁震行認(rèn)為，需通過配電網(wǎng)改革實踐建立和完善相關(guān)體系，包括建立退出機(jī)制，強(qiáng)制不能履行配電網(wǎng)運(yùn)營義務(wù)的市場主體退出市場，從配電網(wǎng)企業(yè)的外部信息入手，通過建立多個配電業(yè)務(wù)樣本的服務(wù)質(zhì)量和績效指標(biāo)的比較，揭示有限但滿足監(jiān)管所必要的信息，減少和克服監(jiān)管面臨的信息不對稱的困擾。
同時他認(rèn)為，透過多個配電業(yè)務(wù)的績效比較建立標(biāo)尺競爭，還能促進(jìn)被監(jiān)管對象服務(wù)質(zhì)量和績效的不斷提高。
接下半程怎么走
10月30日，國家能源局發(fā)布了一份讓人欣喜的報告：前三季度，全社會用電量同比增長8.9%，增速比去年同期提高2個百分點，創(chuàng)6年來新高。國家能源局發(fā)展規(guī)劃司司長李福龍在新聞發(fā)布會上明確表示，前三季度用電量增長的有力支撐之一，就是電網(wǎng)建設(shè)。
據(jù)測算，僅在2015-2020年，配電網(wǎng)建設(shè)改造投資不低于2萬億元。在國際形勢復(fù)雜多變、經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的當(dāng)下，加快增量配電改革，有利于促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，還可為社會資本開辟一個投資回報相對穩(wěn)定的空間。但前提是，改革一定要在后半程加快速度、切實落地。
后半程改革的另一個重點，是讓增量配電建設(shè)適應(yīng)智慧城市發(fā)展的需要。
增量配電業(yè)務(wù)改革的目的之一，是創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，提供高質(zhì)量的電力，提高電網(wǎng)運(yùn)行效率。當(dāng)前，我國電力供需已基本平衡，第三產(chǎn)業(yè)和居民用電大幅上升。隨著能源互聯(lián)網(wǎng)、分布式電源、智能電網(wǎng)、微電網(wǎng)、電動汽車、用戶儲能和需求側(cè)響應(yīng)等各種新生事物的涌現(xiàn)，配電網(wǎng)不僅需要安全可靠的基本服務(wù)，還要有以智慧綠色為特點的增值服務(wù)。
