作為人口較多的縣城及以上行政區(qū)垃圾無害化、清潔化處理的主要方式，垃圾焚燒發(fā)電因具有占地面積小、減量化程度高、技術(shù)成熟、處理垃圾能力強等優(yōu)點，越來越成為城市可持續(xù)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不可或缺的重要基礎(chǔ)條件和重要基本公共服務(wù)。近期，國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局、環(huán)境保護部和國土資源部五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址工作的通知》(發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2017〕2166號)，這是近年來針對生活垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展出臺的一份最具備實施性和可行性的文件，將開創(chuàng)性地對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。
具備發(fā)展基礎(chǔ)
近年來，相關(guān)部門一系列政策措施的出臺促進了垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展。截至2016年底，全國投產(chǎn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目273個，裝機容量543萬千瓦，年發(fā)電量約298億千瓦時，年處理垃圾量超過8000萬噸，占全國城鎮(zhèn)生活垃圾清運量的比重超過30%。預(yù)計到2017年底，垃圾焚燒發(fā)電裝機容量將達到680萬千瓦，年發(fā)電量350億千瓦時，年處理垃圾量超過1.05億噸，占全國城鎮(zhèn)生活垃圾清運量的比重超過35%。目前，我國垃圾焚燒發(fā)電裝機容量、發(fā)電量和垃圾處理量均居世界第一，焚燒爐、煙氣處理、滲濾液處理和固廢處理等最新技術(shù)已達到國際先進水平，形成了具備競爭力的新興產(chǎn)業(yè)，同時也誕生了以光大國際、杭州錦江、中節(jié)能、浙江偉明、瀚藍環(huán)境、重慶三峰、粵豐環(huán)保、綠色動力、深圳能源、上海環(huán)境和北京控股為代表的行業(yè)龍頭企業(yè)。
快速發(fā)展的同時，也面臨著一些問題。一方面，我國人口基數(shù)大，可供有效利用的土地資源少，隨著城鎮(zhèn)化率迅速提高，垃圾清運量快速增加，垃圾處理壓力越來越大，一些地區(qū)垃圾圍城成為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化的重要因素，成為人民群眾普遍關(guān)心的突出問題，迫切需要加快發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電;另一方面，隨著社會公眾環(huán)保意識日益增強，項目選址難落地難等問題也日趨突出，群體性事件時有發(fā)生，“鄰避”問題成為制約垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)發(fā)展的重要因素。做好項目規(guī)劃選址工作和嚴(yán)格污染物排放是防范化解垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問題的重要措施。
《通知》正是從規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電項目規(guī)劃選址工作入手，對科學(xué)編制專項規(guī)劃、超前謀劃項目選址、做好選址信息公開、強化規(guī)劃的約束性和嚴(yán)肅性等方面提出了具體的任務(wù)和要求，對推動項目落地、促進行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。
首次明確定位
雖然垃圾焚燒發(fā)電已成為我國垃圾處理的主要方式，但是過去國家相關(guān)部委出臺的文件，都是著眼于“生活垃圾焚燒處理設(shè)施”，而不是“生活垃圾焚燒發(fā)電廠”或“生活垃圾焚燒發(fā)電項目”。《通知》首次明確了“生活垃圾焚燒發(fā)電廠”的定位，這意味著垃圾焚燒發(fā)電，作為垃圾處理的主要方式得到國家的認(rèn)可，作為專業(yè)性較強的行業(yè)得到國家的認(rèn)可，也意味著未來垃圾焚燒發(fā)電將以獨立行業(yè)的姿態(tài)發(fā)展。
《通知》首次由五個最重要部門聯(lián)合印發(fā)，如國家展改委負(fù)責(zé)制定垃圾處理政策，住房建設(shè)部負(fù)責(zé)垃圾處理設(shè)施的選址等，環(huán)境保護部負(fù)責(zé)制定與垃圾處理相關(guān)的環(huán)境保護政策和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，國土資源部負(fù)責(zé)垃圾處理設(shè)施的土地供應(yīng)。特別是，《通知》聯(lián)合發(fā)文單位中出現(xiàn)了國家能源局這個專業(yè)性較強的部門。生活垃圾焚燒發(fā)電項目收入的80%來自于售電收入，是典型的能源項目。從技術(shù)上看，生活垃圾焚燒發(fā)電項目設(shè)備主要包括鍋爐、汽輪機、發(fā)電機，是典型的發(fā)電項目。生活垃圾焚燒發(fā)電項目享受國家可再生能源電價附加補貼資金支持，是典型的可再生能源項目。所以，生活垃圾焚燒發(fā)電既是環(huán)保項目，也是典型的能源項目。國家能源局負(fù)責(zé)包括垃圾焚燒發(fā)電在內(nèi)的所有可再生能源的規(guī)劃編制和政策制定，負(fù)責(zé)國家可再生能源電價附加補貼項目申請管理等，將大大提高垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的規(guī)范性科學(xué)性與現(xiàn)代化國際化水平。
首次提出實施規(guī)劃管理思路
《通知》首次明確提出了編制省級生活焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃，而且還要落實到具體項目布局。這對于垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展是至關(guān)重要的。之前關(guān)于垃圾處理的國家或省級規(guī)劃，很少有落實到具體項目布局的。垃圾焚燒發(fā)電可持續(xù)健康發(fā)展，必須在省級層面做到統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)布局。《通知》明確，由國家發(fā)改委、國家能源局指導(dǎo)地方編制本地區(qū)省級垃圾焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃，專項規(guī)劃周期為2018-2030年，2018年底前完成。考慮到專項規(guī)劃周期長，跨度13年，省級規(guī)劃編制部門根據(jù)國家相關(guān)規(guī)劃指導(dǎo)文件，綜合考慮人口增長、城鎮(zhèn)化率提升、居民生活水平等因素，統(tǒng)籌全省垃圾資源分布和發(fā)展趨勢，科學(xué)合理制定好專項規(guī)劃，特別是項目布局、規(guī)模和建設(shè)時序等，同時應(yīng)保證規(guī)劃的獨立性。同時，垃圾焚燒發(fā)電項目投資主體須制定清晰的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿Γ_定未來十年的區(qū)域布局重點。
《通知》首次提出定期對專項規(guī)劃實施情況進行評估考核，并建立滾動調(diào)整機制。同樣因?qū)ｍ椧?guī)劃周期長，在“十四五”和“十五五”規(guī)劃布局項目中，難以避免會遇到區(qū)域發(fā)展發(fā)生新變化、對未來發(fā)展估計不足等情況，導(dǎo)致某些項目無法落地，因此省級發(fā)展改革(能源)部門應(yīng)按照《通知》要求，牽頭制定垃圾焚燒發(fā)電專項規(guī)劃評估考核和滾動調(diào)整機制，根據(jù)年度評估考核結(jié)果，及時調(diào)整專項規(guī)劃中的項目布局，刪除選址不滿足相關(guān)要求、無法落地的項目，增補已完成選址的新布局項目，避免出現(xiàn)一些項目選址頻繁變更或久久無法落地的現(xiàn)象，為行業(yè)發(fā)展造成不良影響。
《通知》首次提出對納入專項規(guī)劃的項目實行入庫統(tǒng)一管理。即納入專項規(guī)劃的項目應(yīng)同步及時列入國家發(fā)改委重大建設(shè)項目庫和國家能源局可再生能源項目管理系統(tǒng)規(guī)劃庫。國家相關(guān)部門通過項目規(guī)劃庫對全國垃圾焚燒發(fā)電項目進行管理，各部門之間在規(guī)劃庫基礎(chǔ)上建立信息共享機制。只有納入到國家可再生能源規(guī)劃庫，才能享受到國家可再生能源電價附加補貼資金支持，另外發(fā)展改革部門在PPP項目推介和中央預(yù)算內(nèi)資金等方面、住房城鄉(xiāng)建設(shè)(城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生)部門在選址審查和核發(fā)建設(shè)項目選址意見書方面、國土資源部門在安排用地計劃指標(biāo)方面、環(huán)境保護部門在開展環(huán)境影響評價文件審批服務(wù)方面才予以支持。
《通知》以中央預(yù)算內(nèi)資金、國家可再生能源電價附加補貼資金、項目選址審查、用地指標(biāo)、環(huán)評審批等政策措施為抓手，強化規(guī)劃的約束性和嚴(yán)肅性，督促地方科學(xué)合理編制專項規(guī)劃，做好項目選址和信息公開工作，防止出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”不良現(xiàn)象;督促項目投資主體科學(xué)制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、精細(xì)化完成項目前期工作。通過加強規(guī)劃管理工作，從項目建設(shè)前端有效防范化解“鄰避”問題，積極推進垃圾焚燒發(fā)電項目落地。
最具操作性的政策舉措
在歷史上與垃圾處理相關(guān)的文件中，《通知》是最具操作性的一個文件。《通知》首次提出了促進垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的具備操作性的政策措施全體系。五部門分別從規(guī)劃、選址、環(huán)保、土地、資、補貼等方面形成了政策合力。
《通知》首次明確由省級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門牽頭組織指導(dǎo)地方人民政府嚴(yán)格按照相關(guān)要求做好垃圾焚燒發(fā)電項目選址，提前完成選址工作。項目選址確定后，地方人民政府應(yīng)合理安排周邊項目建設(shè)時序，不得因周邊項目建設(shè)影響生活垃圾焚燒發(fā)電項目選址落地。同時由省級政府指導(dǎo)督促地方人民政府依法做好規(guī)劃選址信息公開和防范化解環(huán)境社會風(fēng)險工作。
近年來，引起“鄰避”效應(yīng)的一個重要原因是政府規(guī)劃的隨意性，項目選址涉及部門多，包括規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)等部門，其中規(guī)劃部門是牽頭和責(zé)任單位。提前、科學(xué)、合理做好項目規(guī)劃選址工作，是防范化解“鄰避”問題的首要前提。同時做好場址保護工作，確保項目選址工作的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，是防范化解“鄰避”效應(yīng)、確保項目落地的關(guān)鍵。而規(guī)劃選址信息公開，讓群眾參與到?jīng)Q策中來，傾聽和注重群眾的訴求，也是防范化解“鄰避”效應(yīng)的重要環(huán)節(jié)。
規(guī)劃選址階段是項目投資主體介入項目的最佳時期，投資主體應(yīng)積極配合地方政府做好項目選址相關(guān)工作，從技術(shù)、經(jīng)濟、環(huán)保和社會影響等方面進行比較分析，提出多個備選場址，供政府決策。配合地方政府做好信息公開工作，通過走訪宣傳、組織群眾赴優(yōu)秀項目參觀等方式，取得群眾的理解和信任，公開公平公正做好項目推進工作，為項目順利落地創(chuàng)造良好條件。
還需進一步制定管理細(xì)則
《通知》從規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電規(guī)劃編制和項目選址方面作出了開創(chuàng)性貢獻，但文中很多任務(wù)和要求僅僅是原則性、規(guī)范性、指引性的，“一分部署，九分落實”，各方還需要按照《通知》相關(guān)要求和分工，進一步制定管理細(xì)則，特別是國家發(fā)改委、國家能源局如何指導(dǎo)地方編制中長期專項規(guī)劃，省級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門如何指導(dǎo)地方政府做好規(guī)劃選址和場址保護工作，省級政府如何指導(dǎo)督促地方政府做好規(guī)劃選址信息公開和防范化解環(huán)境社會風(fēng)險工作，國家可再生能源項目信息管理系統(tǒng)如何實現(xiàn)入庫管理，相關(guān)部門在信息共享機制下如何相互配合開展規(guī)劃管理工作、省級發(fā)展改革(能源)部門如何建立專項規(guī)劃評估考核機制等方面，這些都還需進一步細(xì)化，加快推進相關(guān)工作，確保《通知》各項要求落到實處，引導(dǎo)行業(yè)走上健康發(fā)展的道路。
長風(fēng)破浪會有時，直掛云帆濟滄海。一方面，科學(xué)合理制定垃圾焚燒發(fā)電規(guī)劃，做好規(guī)劃選址和信息公開工作，強化規(guī)劃的約束性和嚴(yán)肅性，開拓項目建設(shè)新模式，從前端抓好規(guī)劃選址工作;另一方面，加強項目運行監(jiān)測，確保達標(biāo)排放，從后端抓好監(jiān)測排放工作。前端、后端兩手抓，兩手都要硬，必將徹底解決好垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問題，開啟行業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展新征程。
(胡延國系中國生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟垃圾焚燒發(fā)電專委會主任委員、光大環(huán)保(中國)有限公司總裁;張海平系中國電建四川電力設(shè)計咨詢有限責(zé)任公司高級工程師;熊建系中國生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟生物質(zhì)供熱專委會主任委員、武漢光谷藍焰新能源股份有限公司董事長)
