“‘計劃生、市場養(yǎng)’已難以為繼，‘后遺癥’明顯”“若沿用計劃模式，將產(chǎn)生難以估量的擱淺資產(chǎn)”“電力行業(yè)已今非昔比，用計劃模式規(guī)劃已不能滿足發(fā)展需求”……近日，不少業(yè)內(nèi)人士向記者坦言，“電力規(guī)劃亟需市場化”。
2015年發(fā)布的《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕9號）》就曾提及“政府職能轉變不到位，各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機制不完善”這一問題，并直言“各類專項發(fā)展規(guī)劃之間、電力規(guī)劃與能源規(guī)劃之間、全國規(guī)劃和省級規(guī)劃之間難以有效協(xié)調(diào)，電力規(guī)劃的實際執(zhí)行與規(guī)劃偏差過大。”
近20年來，從計劃到規(guī)劃，再到市場價格信號引導，電力規(guī)劃一直指引著我國電力工業(yè)蓬勃發(fā)展。碳達峰碳中和目標下，電力行業(yè)“風光水火儲一體化”大基地建設方興未艾，直流交流輸電通道路條不斷。究竟什么樣的電力規(guī)劃能實現(xiàn)投資效率的最大化？業(yè)內(nèi)將“密匙”指向了市場。
“雙碳”對電力規(guī)劃提出新要求
目前，我國電力工業(yè)的發(fā)展已經(jīng)歷13個“五年”規(guī)劃，期間僅發(fā)布過2個全國性電力規(guī)劃——《電力工業(yè)“十五”規(guī)劃》、《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》，分別于2001年、2016年發(fā)布。
2個規(guī)劃相隔15年之久，為什么？在中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟看來，根本原因在于，依托于計劃模式的電力規(guī)劃越來越不能適應電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需求。
現(xiàn)如今，碳達峰碳中和目標又對電力規(guī)劃提出了新要求。今年初《國家發(fā)展改革委 國家能源局關于加快建設全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》（發(fā)改體改〔2022〕118號）首次提出，注重發(fā)揮市場價格信號對電力規(guī)劃建設的引導作用。
電力規(guī)劃緣何也需要市場化？有發(fā)電企業(yè)相關工作人員人向記者表示，當前受多因素推動，如規(guī)劃階段電源項目不再確定上網(wǎng)電價和上網(wǎng)電量、商運階段電網(wǎng)企業(yè)不再對發(fā)電企業(yè)的電量進行統(tǒng)購統(tǒng)銷、電力供給側和需求側的界限更加模糊、高比例新能源的發(fā)展將使電源盈利模式發(fā)生變化、新型電力系統(tǒng)建設使變動成本范疇發(fā)生變化等，電力行業(yè)的“生存土壤”已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。
“對比之下，計劃模式下的電力規(guī)劃‘管生又管養(yǎng)’，前期項目批準以及后期電價、電量均有政府安排，統(tǒng)購統(tǒng)銷模式下用戶沒有選擇權。而市場模式下的電力規(guī)劃‘管生不管養(yǎng)’，量、價由市場確定，并且無法強制用戶接受電價。”上述發(fā)電企業(yè)工作人員說。
“計劃生、市場養(yǎng)”弊端漸顯
“計劃生、市場養(yǎng)”帶來什么“后遺癥”？采訪中記者了解到，計劃體制下，電力規(guī)劃“缺位”“滯后”等評價不絕于耳，經(jīng)常處于“水多了加面，面多了加水”的狀態(tài)，電力行業(yè)后遺癥明顯，其中難以回避的問題就是擱淺成本的處理。
所謂“擱淺成本”，是指電力企業(yè)在原有管制體系下允許收回,但由于體制改變而無法回收的成本。
在計劃模式下，發(fā)電企業(yè)會根據(jù)當時的管制電價進行投資，回本只是時間問題。但若進入現(xiàn)貨市場，發(fā)電機組經(jīng)濟性便一目了然，若其因客觀因素難以回收成本，就會形成擱淺資產(chǎn)。”電力行業(yè)從業(yè)者肖先生向記者解釋。
跨省跨區(qū)送電輸電線路也是如此。“若輸電線路完全進入市場，其利用小時數(shù)下降，說明該線路不具備經(jīng)濟性，這恰恰佐證了計劃規(guī)劃的弊端。”肖先生坦言，當前跨省跨區(qū)難入市與此不無關系，計劃模式下規(guī)劃建設的輸電線路能否經(jīng)得起市場檢驗“存疑”。
那么，當前擱淺成本如何處理？
有不愿具名的受訪者對記者直言：“電力行業(yè)多采用推動用戶側電價上漲的方式解決，相關部門一般對此避而不談，但缺失的這一環(huán)恰恰成為了電力市場化改革的‘絆腳石’。若今后仍然繼續(xù)沿用計劃模式進行規(guī)劃，將產(chǎn)生更多難以估量的擱淺成本，進而對電力市場建設造成更大阻礙。”
“當前‘按鬧分配’趨勢漸顯。如果賠錢了，政府要不要管？管的話，財政能承擔得了嗎？但若不管，又不能體現(xiàn)公平，畢竟都是按照規(guī)劃投產(chǎn)的。解決方法很簡單，就應該由市場決定，實現(xiàn)自主決策、自負盈虧。”另有受訪的電力行業(yè)從業(yè)者告訴記者。
規(guī)劃改革與監(jiān)管強化須并重
電力規(guī)劃應如何進行市場化？“電力規(guī)劃改革要服務于電力市場建設。”馮永晟建議，首先著眼于解決傳統(tǒng)計劃資源配置機制下所產(chǎn)生的問題，但并非用一種新的計劃手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)計劃手段，“電力規(guī)劃要有利于落實讓電力市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。”
電力規(guī)劃市場化是政府職能轉化的內(nèi)在要求。“政府有形之手退出資直接源配置領域后，要加強宏觀調(diào)控，但要避免規(guī)劃退化為計劃，因此完善規(guī)劃與加強監(jiān)管須并重，只有這樣政府才能更好發(fā)揮作用。”馮永晟說。
“比如，應當盡快建立容量成本回收機制，并將其納入規(guī)劃方案的評估。”上述發(fā)電企業(yè)負責人指出，缺乏合理的容量成本回收機制，會使得發(fā)電投資風險增加，難以激勵市場主體投資可以提供有效容量的電源項目，長遠看無法保證系統(tǒng)有效容量的充裕性，這將影響電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。
而在技術層面，要利用電力系統(tǒng)仿真軟件進行量化計算，為電力系統(tǒng)規(guī)劃投資提供決策依據(jù)。“在市場環(huán)境下，電源項目規(guī)劃無法再簡單依據(jù)以往政府定價和歷史發(fā)電量來預測。此外，各類型電源的盈利模式也在發(fā)生根本改變，為更加準確地對電源、電網(wǎng)新（擴）建進行規(guī)劃，需要仿真系統(tǒng)助力。”上述發(fā)電企業(yè)負責人進一步指出。
