由于電煤價(jià)格企穩(wěn)，需求增長(zhǎng)好于預(yù)期，2019年并不是近年來(lái)煤電企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況最壞的一年，但卻是煤電系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)集中顯現(xiàn)的一年。部分地區(qū)的火電因?yàn)檫B年巨虧、資不抵債，電廠長(zhǎng)期靠母公司“輸血”維持經(jīng)營(yíng)，在近年來(lái)國(guó)資需持續(xù)降低負(fù)債率的要求下，集團(tuán)為了避免“失血過(guò)多”，這一年來(lái)陸續(xù)推進(jìn)電廠破產(chǎn)清算，“排隊(duì)甩賣”煤電資產(chǎn)。
大多瀕臨破產(chǎn)的煤電廠都位于“胡煥雍線”以西地區(qū)，其共同點(diǎn)是清潔能源富集、對(duì)低電價(jià)訴求最為強(qiáng)烈、電煤量?jī)r(jià)供應(yīng)優(yōu)勢(shì)不再，這些地區(qū)的煤電可謂“同病相憐”。
臨近年底，整個(gè)行業(yè)等來(lái)了一份驚喜。國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)方案》，自2019年開(kāi)始，用3年左右的時(shí)間開(kāi)展中央企業(yè)重點(diǎn)區(qū)域煤電資源整合試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)到2021年末，試點(diǎn)區(qū)域產(chǎn)能結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，煤電協(xié)同持續(xù)增強(qiáng)，運(yùn)營(yíng)效率穩(wěn)步提高，煤電產(chǎn)能壓降四分之一至三分之一，平均設(shè)備利用小時(shí)明顯上升，整體減虧超過(guò)50%，資產(chǎn)負(fù)債率明顯下降。
業(yè)內(nèi)人士感嘆，這或許是當(dāng)下幫助煤電脫困，處理債務(wù)最高效的方式。也有人直言，歷經(jīng)十多年探索的省級(jí)電力市場(chǎng)將接受嚴(yán)峻的考驗(yàn)。還有人感嘆，在生存還是毀滅面前，市場(chǎng)還是計(jì)劃變成了次要矛盾。同時(shí)有人提出，在全國(guó)多地出現(xiàn)供需趨緊的背景下，進(jìn)一步壓降產(chǎn)能或?qū)ΡＵ瞎?yīng)不利。
回看煤電近年的跌宕起伏，未來(lái)筆落何處值得更多探討。
多重?cái)D壓形成虧損“大山”
“部分地方政府與企業(yè)難以抑制投資沖動(dòng)，早期煤電對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的貢獻(xiàn)很顯著。”一位長(zhǎng)期研究煤電的業(yè)內(nèi)人士指出。據(jù)了解，即便是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，因地市資源稟賦不同，一家煤電廠給地方財(cái)政貢獻(xiàn)40%稅收收入的情況并不鮮見(jiàn)。
2002年進(jìn)行的“廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”改革對(duì)煤電的大發(fā)展起到了顯著的促進(jìn)作用。由于培育了新的投資主體，原五大發(fā)電集團(tuán)十余年間如“五虎下山”搶占市場(chǎng)，新建大量煤機(jī)。到了2018年，相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，煤電占電源的總裝機(jī)比例達(dá)到85.34%。其中，2003年到2008年的這六年以煤電為主的規(guī)模擴(kuò)張尤為突出，基本解決了中國(guó)缺電的問(wèn)題。
旺盛的市場(chǎng)需求、企業(yè)規(guī)模化發(fā)展路徑和政府的支持共同構(gòu)筑了煤電作為國(guó)家能源供給的底盤(pán)，但高速擴(kuò)張也帶來(lái)了后續(xù)煤-電矛盾、資產(chǎn)負(fù)債率高企、巨額虧損等問(wèn)題。
后來(lái)，隨著環(huán)保的約束條件日益拉緊，發(fā)展大規(guī)模清潔能源的號(hào)角又在西北、西南等風(fēng)、光資源富集地吹響。在環(huán)保壓力和財(cái)政補(bǔ)貼的正向激勵(lì)下，清潔能源同樣“大干快上”。當(dāng)棄風(fēng)、棄光問(wèn)題日益緊迫時(shí)，煤電的市場(chǎng)空間也難以避免地變得越來(lái)越小。
一位業(yè)內(nèi)人士曾直言，政府缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的電力規(guī)劃，依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，以及發(fā)電企業(yè)集體非理性圈地競(jìng)爭(zhēng)是造成部分地區(qū)多年裝機(jī)持續(xù)過(guò)剩的主要原因。
2012年、2013年，隨著經(jīng)濟(jì)增速開(kāi)始放緩，電力富余的苗頭在西北和東北首先顯現(xiàn)。在西部的重慶，時(shí)任某領(lǐng)導(dǎo)在市政協(xié)的一次演講中說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在14億千瓦裝機(jī)，而明明只需要8億千瓦，多余的6億千瓦裝機(jī)需要3萬(wàn)億的資本，過(guò)剩產(chǎn)能都攤在電費(fèi)里。西北、西南、東部地區(qū)紛紛發(fā)出降電價(jià)的強(qiáng)烈訴求。
這種訴求很快體現(xiàn)在本輪電改當(dāng)中。根據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的歷年全國(guó)電力價(jià)格情況監(jiān)管報(bào)告，2018年電網(wǎng)企業(yè)平均銷售電價(jià)較2015年下降超過(guò)8.5%。而電力價(jià)格的下降一方面來(lái)自輸配電價(jià)監(jiān)審，另一方面就是煤電企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)“擠出”的紅利。
一位價(jià)格機(jī)制資深研究者評(píng)價(jià)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果為電力投資提供價(jià)格信號(hào)，能夠緩解過(guò)剩，同時(shí)促進(jìn)電力企業(yè)調(diào)整發(fā)展模式。
管制時(shí)代留下的過(guò)度投資直接傳遞給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，煤電的上游產(chǎn)業(yè)——煤炭又產(chǎn)生了新的變量。2015年開(kāi)始，幾乎與電力體制改革同步推進(jìn)的還有煤炭去產(chǎn)能，部分傳統(tǒng)煤炭大省從煤炭?jī)糨敵龅刈兂闪藘暨M(jìn)口地。落后的產(chǎn)能得到“出清”，但先進(jìn)產(chǎn)能的釋放卻并不如預(yù)期中那么順利。可見(jiàn)的結(jié)果是，供需關(guān)系幾乎在瞬間發(fā)生逆轉(zhuǎn)，電煤價(jià)格迅速攀升。
這種壓力很快傳導(dǎo)到了煤電身上。在貴州凝凍災(zāi)害時(shí)電煤供應(yīng)的緊急情況時(shí)隔十年再次出現(xiàn)——部分電廠要對(duì)電煤“圍追堵截”才能有煤發(fā)電。高位企穩(wěn)的電煤價(jià)格對(duì)于處在改革當(dāng)中的煤電企業(yè)來(lái)說(shuō)可謂雪上加霜。
單一電能量市場(chǎng)：出路還是陣痛?
煤電在本輪電力市場(chǎng)化改革中是首當(dāng)其沖的。2015、2016年間，有省區(qū)的市場(chǎng)交易電價(jià)相對(duì)當(dāng)年煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)平均降幅最高達(dá)到標(biāo)桿電價(jià)的50%，紅利迅速地通過(guò)直接交易傳導(dǎo)給了最先入市的工業(yè)大用戶。
但在部分情況下，由于規(guī)則設(shè)計(jì)、政府直接干預(yù)等多重原因，發(fā)電企業(yè)賣電的價(jià)格并不能夠反映市場(chǎng)主體的真實(shí)意愿和博弈結(jié)果。
中電聯(lián)編寫(xiě)的《中國(guó)電力工業(yè)現(xiàn)狀與展望(2019)》提到，地方政府行政干預(yù)電力市場(chǎng)運(yùn)行問(wèn)題較為普遍。一些地方存在“定量、定價(jià)、定對(duì)象”等“三指定”的做法，即政府引導(dǎo)降價(jià)幅度、對(duì)交易總量進(jìn)行比例限制、扣減基數(shù)電量等非市場(chǎng)化方式干預(yù)交易，要求當(dāng)?shù)赜秒姶罂蛻舯仨毢彤?dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)開(kāi)展市場(chǎng)交易等等。
部分地區(qū)直接交易的執(zhí)行在2018、2019年遇到了瓶頸。據(jù)悉，某地方相關(guān)主管部門(mén)為了讓月度交易能夠繼續(xù)，甚至用年度合同的執(zhí)行作為籌碼，督促發(fā)電企業(yè)參與。還有部分地區(qū)規(guī)則設(shè)計(jì)不甚合理，超發(fā)電量按遠(yuǎn)低于市場(chǎng)均價(jià)的價(jià)格結(jié)算，導(dǎo)致電廠在市場(chǎng)中只要報(bào)價(jià)超過(guò)該價(jià)格就更劃算，間接造成機(jī)組主動(dòng)壓低價(jià)格。
不過(guò)，隨著市場(chǎng)的發(fā)展，部分煤電獲得了新的收入方式，包括參與深度調(diào)峰市場(chǎng)、與儲(chǔ)能聯(lián)合調(diào)頻等，而兩者截至目前也還是一種“零和游戲”。
我們?cè)鴪?bào)道過(guò)，東北是“三北”地區(qū)推動(dòng)解決調(diào)峰問(wèn)題的先行者。華能丹東電廠在進(jìn)行熱電解耦改造后，機(jī)組突破了原有供熱始末期機(jī)組最小出力23萬(wàn)千瓦時(shí)方能滿足供熱需求的瓶頸，曾在供熱的20天里獲得了600萬(wàn)元調(diào)峰獎(jiǎng)勵(lì)。2018年4月，甘肅深度調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)啟動(dòng)。截至2019年5月，深調(diào)市場(chǎng)促進(jìn)省內(nèi)新能源消納超過(guò)4億千瓦時(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)資金超過(guò)1億元。部分完成靈活性改造的機(jī)組的確獲得了較高程度的補(bǔ)償，但代價(jià)是其他機(jī)組付出的。
中電聯(lián)專職副理事長(zhǎng)王志軒此前接受媒體采訪時(shí)指出，目前的政策是以行政手段規(guī)定所有火電企業(yè)共同承擔(dān)調(diào)峰責(zé)任，改造后的火電廠所獲得的調(diào)峰收益來(lái)自其他不具有調(diào)峰能力的電廠。換言之，調(diào)峰市場(chǎng)的游戲規(guī)則是一種“零和博弈”，收益并非來(lái)自系統(tǒng)的效益提升，而是來(lái)自行政式的“獎(jiǎng)與罰”。
另一個(gè)為火電“創(chuàng)收”的市場(chǎng)——調(diào)頻輔助服務(wù)市場(chǎng)也同樣面臨相似的情況。火電為了在調(diào)頻市場(chǎng)中“搶食”，紛紛加裝電化學(xué)儲(chǔ)能，提升提供輔助服務(wù)的能力。而這同樣是一個(gè)空間有限的市場(chǎng)，當(dāng)越來(lái)越多的人擁有能力時(shí)，每人能分得的回報(bào)就變小了，這種壓力甚至還從火電企業(yè)身上傳導(dǎo)給了電池儲(chǔ)能企業(yè)。相關(guān)媒體報(bào)道，電池儲(chǔ)能企業(yè)與火電聯(lián)合調(diào)頻項(xiàng)目在2018年間就開(kāi)啟了超低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，兩者分成從“五五開(kāi)”變成“三七開(kāi)”。
一位長(zhǎng)期從事電力市場(chǎng)研究的業(yè)內(nèi)人士指出，當(dāng)前無(wú)論是直接交易、現(xiàn)貨市場(chǎng)還是輔助服務(wù)市場(chǎng)，本質(zhì)上是單一電能量市場(chǎng)，而單一電能量市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)設(shè)計(jì)依據(jù)的是邊際定價(jià)思路，機(jī)組固定投資成本難以通過(guò)它來(lái)完成回收。本輪市場(chǎng)化改革開(kāi)始時(shí)，仍有許多機(jī)組投建不久，尚未收回固定成本，除此之外，還存在一定程度的過(guò)剩裝機(jī)，把這些都“壓”在電能量市場(chǎng)身上顯然是“不可承受之重”。
美國(guó)在上世紀(jì)90年代從管制走向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，同樣面臨如何覆蓋發(fā)電機(jī)組擱淺成本的問(wèn)題。英國(guó)劍橋大學(xué)能源政策研究所副所長(zhǎng)、劍橋大學(xué)賈吉商學(xué)院商業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授Michael Pollitt在2019年中接受記者采訪中提到，在美國(guó)市場(chǎng)開(kāi)啟時(shí)，政府允許電廠向用戶征收擱淺成本，如果市場(chǎng)價(jià)格下降，用戶未必能立刻享受到全部紅利，有一部分要返還給電廠，直到電廠的擱淺成本回收完畢為止。
而美國(guó)大部分電廠都是私營(yíng)公司，中國(guó)大部分則是國(guó)有企業(yè)，地方政府面對(duì)的另一邊是在經(jīng)濟(jì)下行壓力中“嗷嗷待哺”的大用戶，讓他們立刻享受到實(shí)實(shí)在在的改革紅利比補(bǔ)償擱淺成本更為迫切。Pollitt建議，可以考慮一個(gè)折中的辦法，區(qū)分進(jìn)入市場(chǎng)還沒(méi)來(lái)得及收回固定成本的機(jī)組和已經(jīng)完成大部分固定成本回收的舊機(jī)組，給前者設(shè)置一定的補(bǔ)償機(jī)制。
遺憾的是，在本輪改革前半段并沒(méi)有付諸實(shí)踐。
整合VS.市場(chǎng)，誰(shuí)來(lái)“救市”?
《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)方案》(下稱《方案》)的發(fā)布，瞬間引發(fā)了電力行業(yè)的熱烈討論。有人視其為“救市”方案，也有人擔(dān)憂電力的未來(lái)。
按照《方案》，試點(diǎn)首先落在甘肅、陜西(不含國(guó)家能源集團(tuán))、新疆、青海、寧夏等5個(gè)煤電產(chǎn)能過(guò)剩，煤電企業(yè)連續(xù)虧損的區(qū)域。原則上根據(jù)5家央企發(fā)電集團(tuán)所在省級(jí)區(qū)域煤電裝機(jī)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)效益確定牽頭單位，在此基礎(chǔ)上，綜合考慮地區(qū)電價(jià)、過(guò)剩產(chǎn)能消納、煤電聯(lián)營(yíng)，各企業(yè)區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃等因素，確定中國(guó)華能牽頭甘肅，中國(guó)大唐牽頭陜西，中國(guó)華電牽頭新疆，國(guó)家電投牽頭青海，國(guó)家能源集團(tuán)牽頭寧夏。
一位多年從事煤電行業(yè)的人士說(shuō)，放任煤電虧損是萬(wàn)萬(wàn)不能的，大部分煤電企業(yè)是國(guó)有企業(yè)，大批煤電的倒閉將導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的基本要求，也是社會(huì)財(cái)富的損失。煤電資源按區(qū)域整合或許是集中處理債務(wù)，為發(fā)電集團(tuán)及時(shí)止損最快的辦法。
更多的人第一反應(yīng)是，電力市場(chǎng)將受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。從5號(hào)文到9號(hào)文，歷經(jīng)區(qū)域市場(chǎng)折戟沉沙，終于探索出的省級(jí)市場(chǎng)模式會(huì)因?yàn)橘Y源整合，出現(xiàn)單個(gè)集團(tuán)煤電裝機(jī)份額過(guò)高而導(dǎo)致市場(chǎng)集中度過(guò)高，進(jìn)而使市場(chǎng)出現(xiàn)近乎單一賣家的情況。
初步測(cè)算顯示，在《方案》中提到的西北5個(gè)試點(diǎn)省區(qū)，整合后單一集團(tuán)所屬煤電裝機(jī)規(guī)模占全省發(fā)電裝機(jī)比例并沒(méi)有預(yù)想中那么“嚴(yán)峻”。而且，在目前已經(jīng)開(kāi)展電力現(xiàn)貨試點(diǎn)的地區(qū)，同類型電源裝機(jī)集中在同一集團(tuán)旗下的情況也較為常見(jiàn)。
多位業(yè)內(nèi)人士推測(cè)，本次試點(diǎn)可能先在煤電生存困難的西北、西南、東北區(qū)域展開(kāi)，同時(shí)，江西、湖南、河南等中部省份煤電也可能陸續(xù)跟進(jìn)。這些地區(qū)要么是新能源富集地的電力送出省區(qū)，要么是近期電力供需趨緊的地方，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、電價(jià)水平及能源品種等角度看，建設(shè)省級(jí)市場(chǎng)，特別是電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的條件并不是最佳的。
一位業(yè)內(nèi)人士直言，當(dāng)市場(chǎng)主體大都處在生死邊緣時(shí)，生存還是毀滅比市場(chǎng)與計(jì)劃之爭(zhēng)更加緊迫。也有人提醒，《方案》或?qū)?duì)當(dāng)前的市場(chǎng)化改革產(chǎn)生一定影響。
有資深業(yè)內(nèi)人士感嘆道，當(dāng)年“救濟(jì)”煤炭行業(yè)的方法用到了煤電領(lǐng)域。
轟轟烈烈的煤炭去產(chǎn)能之后，國(guó)家相關(guān)主管部門(mén)先后出臺(tái)一系列“穩(wěn)價(jià)”措施，包括由大型集團(tuán)牽頭簽訂年度長(zhǎng)期購(gòu)售協(xié)議等等，從2016年電煤價(jià)格飆升開(kāi)始，歷經(jīng)近兩年才重新恢復(fù)到2019年的平穩(wěn)水平。
據(jù)記者了解，去產(chǎn)能期間形成的新的價(jià)格信號(hào)對(duì)行業(yè)帶來(lái)的影響或許比想象中要深遠(yuǎn)。煤炭行業(yè)普遍達(dá)成共識(shí)，過(guò)去那樣拼得“你死我活”的生產(chǎn)是自我毀滅，短缺才是對(duì)行業(yè)最好的保護(hù)。
電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院黨委書(shū)記、院長(zhǎng)，國(guó)家電力規(guī)劃研究中心副主任杜忠明近日撰文指出，根據(jù)電規(guī)總院的測(cè)算，雖然未來(lái)全國(guó)用電增速會(huì)逐漸回落，但未來(lái)用電增長(zhǎng)仍有較大潛力，預(yù)計(jì)2035年用電量達(dá)到12.2萬(wàn)億千瓦時(shí)，人均用電量達(dá)到8500千瓦時(shí)。
他指出，目前電力安全保障體系的建設(shè)仍有短板和不足，未來(lái)需要研究在電力能源轉(zhuǎn)型時(shí)，如何既能支撐新能源大規(guī)模的消納、并網(wǎng)，同時(shí)還能保證電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。預(yù)計(jì)2035年新能源裝機(jī)將達(dá)到12億千瓦左右。
資源整合的方式盡管可以壓降產(chǎn)能、整體減虧，新能源富集地的煤電市場(chǎng)空間持續(xù)承壓，負(fù)荷中心環(huán)保約束趨緊是客觀環(huán)境，如果沒(méi)有更為合適的價(jià)格機(jī)制，未來(lái)或?qū)⒃贌o(wú)新增煤電投資。而目前看來(lái)，煤電在電力系統(tǒng)中的作用難以完全被替代掉。
因此，探索建設(shè)容量市場(chǎng)的想法在業(yè)內(nèi)頗為“流行”，而市場(chǎng)機(jī)制的設(shè)計(jì)、容量電價(jià)的疏導(dǎo)等細(xì)節(jié)問(wèn)題或是未來(lái)年份里亟待討論的問(wèn)題。有業(yè)內(nèi)人士提醒，設(shè)計(jì)容量市場(chǎng)不應(yīng)以保證某種電源的生存作為根本目標(biāo)，而是在綜合考慮經(jīng)濟(jì)性和環(huán)境等約束條件下，為系統(tǒng)提供充裕備用資源的機(jī)制建設(shè)。
大發(fā)展時(shí)代落幕，是相信行業(yè)整合還是堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制?可以說(shuō)，煤電繼2002年“廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”后再次走到了歷史的十字路口。
