近年來，我國光伏行業迅猛發展，光伏發電裝機快速增長，無論是總裝機規模還是年新增裝機均穩居全球首位。就地面光伏電站而言，建設和審批程序比較復雜，不僅涉及項目備案，還涉及規劃選址、土地預審、環評批復等前期審批手續，以及征地補償、工程規劃、用地規劃、施工許可等建設期程序。其中，尤其以光伏項目用地問題最為復雜，一方面國家和地方性法律、政策規定比較龐雜，另一方面地方政府對“農光互補”“林光互補”“漁光互補”等創新型用地模式均有不同的認識和監管要求，使得各地在光伏用地管理和執法尺度上均存在一定的差異，給光伏電站投資人帶來了較大的合規風險。中倫律師事務所郝利律師團隊總結了其長期從事光伏電站項目開發建設、投資并購和爭議解決相關法律服務的實踐經驗，特推出光伏電站用地疑難法律問題系列解析文章。本系列文章以光伏項目用地問題為出發點，分六篇文章為大家詳細解讀光伏項目用地中的主要問題，本篇為總論篇，作為系列文章的整體導引，以總覽方式概括出后續系列文章的主要內容，供讀者參考。

一、光伏陣列占用農用地的用地規則

根據2017年9月國土資源部國務院扶貧辦國家能源局聯合印發的《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號）（以下簡稱“8號文”）的規定，利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質。因此實踐中往往通過租賃或承包權流轉方式取得光伏陣列用地。

不過，光伏陣列在承包或租賃農用地時，其不僅需受《合同法》的調整，亦需符合《土地管理法》和《農村土地承包法》的相關規定。需重點關注締約主體、民主決策程序、審批備案手續、權屬證明的辦理情況、用地期限、不同農用地的使用審核等多方面問題，任何一環出現問題，均有可能導致用地不合規。

二、升壓站、管理用房等永久用地規則

2015年國土資源部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部六大部委聯合下發的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號）（以下簡稱“5號文”）規定了光伏項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。因此，對于永久用地部分，應使用國有建設用地或者辦理農轉用及征地手續。不過實踐中，仍存在征地前即先行用地、通過架空升壓站等方式逃避征地等情形，極易引發民事侵權及行政處罰。

三、進場、運維道路及送出線路的用地規則

根據國土資源部《光伏發電站工程項目用地控制指標》（國土資規〔2015〕11號）可知，光伏方陣用地包括組件用地、逆變器室及箱變用地、方陣場內道路用地等。因此，方陣場內道路可以參照光伏陣列用地辦理。就其他場內道路而言，8號文規定對于光伏扶貧項目及光伏復合項目，場內道路用地可按農村道路用地管理。此外，對于光伏發電站進場路（場外部分）和通往場外的道路用地（場內部分），嚴格而言，均應符合建設用地的要求。不過實踐中亦存在利用農村道路、防火通道等合作共建的方式用地，此時則需要關注審批流程以及土地權屬。

對于外送線路用地問題，根據5號文及8號文要求，采用桿塔基礎的，原則上需要征地。實踐中需要重點關注線路用地審批流程和“以償代征”模式適用的可能性，及時明確當地政策，并按照要求履行義務。

四、涉林、草、基本農田等特殊用地規則

在光伏項目建設中，必須重點關注林地、草地、基本農田、生態保護區等各類特殊用地，其均受特殊保護，不論是前期選址，還是實際建設，不論是臨時用地，還是永久用地，一旦占用此類特殊區域，均須履行嚴格的審批手續，逐級上報到省級主管部門，甚至是國務院主管部門審核。未經批準非法占用此類區域，不僅項目將可能遭到拆除，同時項目投資主體還可能遭受行政處罰，甚至承擔刑事責任。

因此，在項目選址、建設全過程中，項目方均需關注前述各類特殊審批流程，了解其報送、最終審批的主體，明確需要準備和提交的材料，避免違法用地。

五、違法用地需承擔的民事侵權責任、行政及刑事責任

違法用地產生的民事侵權責任通常發生在項目公司與土地權利人之間，既可能涉及所有權人，亦可能涉及用益權人。實踐中，一旦土地權利人與政府就征地補償事宜產生爭議，大多會提起項目公司侵權之訴，并可能通過阻工等方式干擾項目建設，導致工期延誤，無法順利并網。有時，還可能出現多名權利人就同一地塊主張權利的情形。因此，項目方需提前關注并重點控制相關風險。

行政責任是項目公司在實踐中因違法用地而承擔的主要責任，此類處罰輕則罰款，重則限期拆除、沒收，實踐中被拆除、沒收的項目并不鮮見。

嚴重違法用地則要承擔刑事責任，其主要表現為非法占用農用地罪，需注意，此罪不僅直接針對項目公司，亦可針對項目的主要負責人，故項目方應重點關注。

六、光伏項目用地相關的稅收要求

光伏電站目前涉及的主要稅費是城鎮土地使用稅與耕地占用稅。但對于電站光伏陣列沒有改變土地性質且保持原狀及原有農牧業功能的土地，是否需要征稅，以及征稅的具體面積計算問題，各地仍存在不同的操作方式，值得關注。