我國改革開放，不同階段面臨的形勢、改革目標、改革內(nèi)容與思路都有區(qū)別。具體到能源改革，從改革開放初期的政企合一逐步政企分開，形成了行業(yè)改革和能源企業(yè)改革兩條交錯主線的三個歷史階段。以十五年為大的劃分周期，第一階段始于1978年黨的十一屆三中全會召開，至1992年黨的十四大召開前后，主要矛盾是解決能源供應嚴重短缺，急需擴大投資來源，改革集中在煤炭和電力投資和建設多元化，啟動價格改革;第二階段從黨的十四大召開前后，到2010年前后，該階段改革是從原來計劃經(jīng)濟的能源管理體制向社會主義市場經(jīng)濟能源管理體制轉變，以適應能源建設大規(guī)模擴張的需要;第三階段2010年后特別是2013年以來，能源改革面臨的主要任務是如何適應加快能源綠色低碳轉型，推動能源高質量發(fā)展，改革需要解決如何引導和規(guī)制市場，加強治理能力，實現(xiàn)能源革命，進一步啟動能源行業(yè)高質量發(fā)展動力。
從過去40年能源改革發(fā)展實踐來看，能源市場化改革、市場競爭機制有力提升了行業(yè)發(fā)展效率，但隨之也不同程度出現(xiàn)市場無序擴張和系統(tǒng)效率下降，從而需要調(diào)整改革內(nèi)容和改善宏觀調(diào)控，這是一個螺旋上升的過程，政府要不斷加強市場引導和監(jiān)管。改革內(nèi)容和主攻方向不是一成不變的，需要針對不同階段、不同形勢來正確發(fā)揮政府與市場“兩只手”的作用，達到不斷解放生產(chǎn)力，更好服務人民的目的。新時代能源改革以高質量發(fā)展為目標，面臨貫徹落實新發(fā)展理念、推進供給側結構性改革、打好三大攻堅戰(zhàn)等任務，需要進一步解放思想、實事求是，解放和發(fā)展生產(chǎn)力。
第一階段：能源投資多元化，解決能源供應短缺
從黨的十一屆三中全會召開到1992年黨的十四大召開前后，全國開始由淺入深地討論計劃與市場的關系(當時尚未正式提出“社會主義市場經(jīng)濟”)。這一階段，我國處在計劃經(jīng)濟時期，改革在農(nóng)村、城市、國有企業(yè)等各個領域逐漸展開，商品經(jīng)濟的作用重新得到重視，市場開始在局部發(fā)揮作用，開始打破原先計劃體制全面控制經(jīng)濟運行的局面。改革開放初期，作為基礎工業(yè)的能源業(yè)是國民經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)，能源供應短缺，能源消費水平很低，幾乎所有的能源品種都施行計劃性供應。改革開放首先推動了能源需求方的大發(fā)展，能源供應短缺問題凸顯，缺煤缺電現(xiàn)象十分嚴重，能源改革則主要圍繞盡快增加煤炭和電力供應能力，擴大投資來源，逐漸放開上游，允許多種形式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦煤礦、鼓勵多家辦電。
改革內(nèi)容針對解決能源短缺。80年代初中期能源發(fā)展問題首先是一次能源短缺，即缺煤。當時山西煤炭產(chǎn)量約占全國總產(chǎn)量的一半，全國各地，特別是先加快發(fā)展的東部省市要到山西“跑煤”。原煤炭工業(yè)部的發(fā)展跟不上要求，中央提出“發(fā)揮中央和地方兩個積極性，大中小一起上”的“有水快流”，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦礦，較早地放開了煤炭市場準入的所有制限制和部門限制。后來能源短缺的焦點又轉到缺電，許多地方一度采用“停三開四、停五開二”的措施限電。為解決電力投資不足，電力改革思路同樣是做加法，允許多家辦電，“電廠大家辦，電網(wǎng)國家管”。其中，1987年國務院提出了“政企分開，省為實體，聯(lián)合電網(wǎng)，統(tǒng)一調(diào)度，集資辦電”的電力體制改革原則，推動形成了多家辦電、多渠道籌資辦電的新格局。集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴建、新建電廠，二是賣用電權，將這部分資金作為電力建設資金。用電權最高賣到4000~5000元/千瓦，幾乎相當于當時電廠建設成本，出資買用電權的地方，僅僅是得到新建電廠優(yōu)先供電的權力，并不擁有電廠資產(chǎn)，也未界定權利年限。油氣增產(chǎn)改革重點放在油價雙軌制的引進，1981年石油工業(yè)實行1億噸原油產(chǎn)量包干，由石油工業(yè)部承包，超產(chǎn)、節(jié)省部分按國際價格銷售，由此我國原油和成品油銷售形成了“計劃內(nèi)平價、計劃外高價”的價格雙軌。
這個階段的改革，取得了明顯的緩解短缺的效果。一方面，煤電油氣領域改革促進了能源產(chǎn)量大幅增加，緩和了當時能源供需矛盾。“七五”期間煤炭產(chǎn)銷基本平衡，“八五”期間產(chǎn)略大于銷，且有一定數(shù)量出口。國民經(jīng)濟由“以煤定產(chǎn)”轉為煤炭“以銷定產(chǎn)”。電力工業(yè)改革改變了過去獨家辦電的格局，調(diào)動了中央、地方、企業(yè)、內(nèi)資和外資等各個方面辦電的積極性。1985~1992年發(fā)電裝機年均增幅約為10%，至1992年達1.67億千瓦。經(jīng)營包干制調(diào)動了石油企業(yè)的生產(chǎn)積極性，超產(chǎn)石油出口創(chuàng)造大量外匯，為國內(nèi)石油工業(yè)勘探開發(fā)提供了資金支持。
另一方面，上游體制放開讓煤礦數(shù)量不斷增加，特別是地方小煤礦大量出現(xiàn)，加劇了煤炭生產(chǎn)安全和90年代中后期煤炭供大于求的形勢。多家辦電帶來的多種電價政策弊端顯現(xiàn)，電力供需形勢從緩解到90年末期供應相對過剩，省為實體的體制強化了省內(nèi)電力市場的壁壘。
第二階段：體制機制市場化改革，適應了能源的快速擴張
1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重大決策。此后，計劃經(jīng)濟體制正式退出歷史舞臺，我國經(jīng)濟進入新一輪的高速增長期，能源改革面臨如何建立適合市場經(jīng)濟管理體制的新形勢，部門調(diào)整、能源企業(yè)重組、行業(yè)結構調(diào)整等體制機制改革加速進行。2001年中國加入世界貿(mào)易組織，推動我國進一步探索社會主義市場經(jīng)濟建設的新模式，此后十余年，能源行業(yè)管理和行業(yè)結構逐步理順，進入高度擴張期。這一階段，1997年亞洲金融危機和2008年全球經(jīng)濟危機，引發(fā)我國能源消費減速，推動了能源行業(yè)進一步依靠市場手段解決困難的進程。該階段能源改革的特征是，有目標地加快體制機制建設來適應市場經(jīng)濟，也廣泛吸收西方市場體制機制為我所用，探索和建立計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟合理過渡的能源管理模式。
這一階段時間跨度相對長，能源領域進行了各個行業(yè)和企業(yè)層面的改革，包括行業(yè)管理機制、行業(yè)結構、價格、投融資等方面的改革。
能源行業(yè)管理體制的改革重點是實現(xiàn)政企分離，從原來分行業(yè)的部門所有制，轉變?yōu)榫C合能源主管機構和大型國有能源企業(yè)的新體制。這方面的改革實際從上世紀80年代就已開始。1988年撤銷煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、核工業(yè)部和水利電力部，分別成立水利部和能源部，由能源部對能源行業(yè)統(tǒng)一管理，1993年又撤銷能源部，恢復了煤炭部和電力部。1996年，國務院決定撤銷電力部，組建國家電力公司。1998年國務院機構改革中，撤銷電力部，將煤炭工業(yè)部改組為國家煤炭工業(yè)局，交由國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會管理。2002年電力體制改革中成立了國家電力監(jiān)管委員會，該機構按國家授權履行電力監(jiān)管職責。2003年，為了協(xié)調(diào)能源工業(yè)的發(fā)展，國家發(fā)展和改革委員會成立了能源局。2005年成立國家能源領導小組，下設辦事機構“國家能源領導小組辦公室”。2008年組建國家能源局，同時，決定設立高層次議事協(xié)調(diào)機構國家能源委員會。2013年國務院機構改革中，將國家電力監(jiān)管委員會與原國家能源局重新組建為國家能源局。
與此同時，大型能源企業(yè)陸續(xù)成立，逐漸剝離了能源公司的政府職能，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。這也是能源管理體制改革的深化。1985年依托出口石油賺取的外匯成立了中國華能集團公司，打破了原來國家電力公司過于壟斷的局面。1988年成立中國神華集團，探索煤炭產(chǎn)運銷一體化，并向下游電力和煤化工延伸，探索建設綜合能源公司;同年，成立了國家能源投資公司等分領域的6家國家專業(yè)投資公司，探索投資體制的市場化改革。
在油氣領域，1982年成立海洋石油總公司，負責海上油氣開發(fā)，是我國最早全面開展國際合作的油氣公司;1983年成立中國石油化工總公司，負責管理經(jīng)營全國39個重要煉油、石油化工和化纖企業(yè);1988年撤銷石油工業(yè)部，成立中國石油天然氣總公司，統(tǒng)一管理和經(jīng)營陸上石油天然氣資源的勘探、開發(fā)和生產(chǎn)建設。形成了陸上油氣勘探開發(fā)、海上油氣勘探開發(fā)、石油煉制加工這三大油氣板塊。三大總公司仍然承擔部分政府職能。但這樣分割油氣生產(chǎn)運輸加工產(chǎn)業(yè)鏈，造成了上下游之間在合理運行和價格方面的許多矛盾。1998年中央對石油企業(yè)進行結構性大重組，通過行政性資產(chǎn)劃撥和互換，打破油氣勘探開發(fā)和油氣價格銷售的上下游分割，將原石油天然氣總公司和石化總公司重組為兩個上下游產(chǎn)業(yè)連通的綜合性石油石化企業(yè)集團公司。盡管中石油和中石化的上下游比例差別仍然很大，但在實現(xiàn)上下游、產(chǎn)供銷、內(nèi)外貿(mào)一體化經(jīng)營方面走出重要的一步。中海油也開始向油氣加工和銷售領域延伸發(fā)展。1999年中國石油、中國石化和中國海油按照“主業(yè)與輔業(yè)分離、優(yōu)良資產(chǎn)與不良資產(chǎn)分離、企業(yè)職能與社會職能分離”的原則，開展企業(yè)內(nèi)部重組，組建了各自的股份公司。
電力部撤銷后，成立了國家電力公司，基本承接了原來電力部主管的電力建設生產(chǎn)業(yè)務。借鑒當時國際上電力行業(yè)進一步市場化的理論和英美等國的實踐，電力體制改革提出廠網(wǎng)分開，發(fā)電側引進競爭機制，并進一步推進輸配分開在銷售端引進競爭的市場化改革思路。2002年國家電力公司重新分組為南方電網(wǎng)公司、國家電網(wǎng)公司以及五家大發(fā)電集團和四家輔助集團。
在中央直管的國字頭能源國企建立和發(fā)展的同時，一大批地方綜合性能源企業(yè)也紛紛發(fā)展起來，以電力為中心，集約了燃氣熱力煤炭等多種能源，形成了多個強大的地方能源集團。
這些改革主要是調(diào)整市場主體構成以形成市場競爭機制，形成了適應國情的多元化能源企業(yè)結構框架。
煤炭工業(yè)從80年代開始的放開資源和所有制限制，鼓勵地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦發(fā)展后，形成了中央直屬大煤礦，地方國有煤礦，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦幾乎各占三分之一的局面。但是1997年亞洲金融危機沖擊，煤炭需求大幅度減速，出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，煤炭價格跌入低谷，大批煤企生存十分困難。國務院決定從 1997年7月1日起，將原煤炭部直屬和直管的94戶國有重點煤礦全部下放到地方管理，從1998年起先后推出了關井壓產(chǎn)和關閉破產(chǎn)政策。除了神華集團等極少數(shù)已經(jīng)向綜合能源公司發(fā)展以外，多數(shù)煤炭公司都轉變?yōu)榈胤絿?，曾?jīng)風光的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，也基本上分別改組，或進入地方煤炭公司，或成為私營的民營企業(yè)。煤炭從企業(yè)組織，到銷售市場和價格形成的市場化程度比較徹底。不過也成為幾次大起大落，分合改組最為頻繁和劇烈的能源行業(yè)。
經(jīng)過這一階段體制改革，初步建立起來適應我國能源高速度擴張型發(fā)展需要的市場化體制機制，形成了以國有大型能源集團為基礎和主力，地方能源集團不斷壯大發(fā)展，民營能源企業(yè)也有較多發(fā)展空間的格局。能源投資渠道充分開拓，投資總量大幅度提高，能源生產(chǎn)建設能力、裝備制造能力、供給保障能力和技術能力不斷增強，能源發(fā)展進入了大規(guī)模高速度發(fā)展階段。
這個階段我國的能源供給保障能力大幅度提高，能源生產(chǎn)總量、電力裝機規(guī)模和發(fā)電量都達到了世界第一。2012年我國能源生產(chǎn)總量35.1億噸標準煤。煤炭年產(chǎn)量從1992年的11.2億噸、2001年的14.7億噸，增長到2013年的39.74億噸，達到歷史最高點;電力供應能力顯著提升，特別是電源裝機快速增長，電源裝機從1992年的1.7億千瓦、2002年增長到3.5億千瓦，2006年當年新增容量首次超過1億千瓦。到2012年達到11.5億千瓦，發(fā)電量49865億千瓦時。之后五年每年電力新增裝機均超過1億千瓦?？稍偕茉窗l(fā)電從無到有，2005年太陽能、風電裝機容量僅占全國總裝機容量的0.2%，2012年兩者裝機容量占比超過5%。2001年前天然氣年產(chǎn)量曾長期不足300億立方米，2001年僅有303億立方米，2012年增長到1072億立方米;原油產(chǎn)量2010年突破2億噸。
放開管制，實現(xiàn)市場主體多元化，引進競爭等改革措施解決了能源投資的制約，促進了能源供應能力的高速增長。但是也帶來“一煤獨大”的能源結構進一步強化，環(huán)境污染問題日益凸顯。煤炭和火電形成了較強的投資慣性，形成了大面積產(chǎn)能過剩。優(yōu)質低碳能源的發(fā)展受到煤炭和煤電產(chǎn)能過剩的嚴重擠壓，不但煤炭電力盲目競爭加劇，石油煉化行業(yè)加工能力也出現(xiàn)投資惡性競爭現(xiàn)象?？稍偕茉窗l(fā)展的勢頭不斷受到棄水棄風棄光的打擊。能源綠色低碳轉型受到制約，能源系統(tǒng)優(yōu)化缺乏必要機制和能力，急需新的能源革命。
第三階段：加快能源綠色低碳轉型，實現(xiàn)高質量發(fā)展
經(jīng)過到黨的十八大前后的三十多年的改革開放，我國經(jīng)濟實現(xiàn)了持續(xù)高速發(fā)展，成就舉世矚目。但長期累積下來的發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問題也不斷加劇，分配不公引發(fā)社會矛盾積累，環(huán)境污染不可為繼，系統(tǒng)性風險加大。擴張型增長受到內(nèi)外制約日益嚴重。我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，能源消費增速趨緩，能源領域出現(xiàn)傳統(tǒng)煤炭和煤電產(chǎn)能過剩，而清潔優(yōu)質能源包括天然氣和低碳能源供應能力不足，市場又受到惡性競爭的擠壓。能源發(fā)展從過去的以擴張型保供為主要目標，轉變到需要加快綠色低碳轉型，實現(xiàn)能源革命的新階段。
2014年6月，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上提出了“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，正式提出能源革命的戰(zhàn)略轉型方向。
從我國的環(huán)境資源制約條件和全球低碳化轉型進程加快的大趨勢出發(fā)，能源革命把能源消費革命放到了重要的前提地位。我國的能源平衡和保供，必須以節(jié)約高效為前提。要進行消費方式的革命，必須抑制不合理的能源消費，包括用能源總量控制方法實現(xiàn)資源節(jié)約型社會建設的目標。在能源生產(chǎn)和技術革命中，明確提出能源多元化發(fā)展，重點是減少煤炭消費比例，發(fā)展清潔高效能源。包括推動綠色低碳能源發(fā)展，適應世界能源發(fā)展變化的大趨勢。
我國從2014年前后開始，一次能源的增速明顯下降，反映了我國經(jīng)濟發(fā)展不但從速度上進入新常態(tài)，而且從增長內(nèi)容方面也開始進行重大轉變。隨著我國在生態(tài)文明建設方面的力度不斷加大，能源結構向清潔綠色低碳方面調(diào)整的步伐也在加快。煤炭消費總量下降是個長期趨勢，而天然氣和非化石能源的發(fā)展需要不斷加速。
我們應該認識到，中國能源發(fā)展的新形勢從過去以保供為中心，轉變?yōu)橐愿咝Ч?jié)能為前提，加快綠色低碳轉型為主要戰(zhàn)略方向，才能沿著能源革命的戰(zhàn)略方向不斷前進。“十三五”以來，國家在煤炭行業(yè)認真實行供給側結構性改革，壓縮煤炭過剩產(chǎn)能，降低煤炭消費總量方面做了大量工作，也取得了顯著的成績。“十三五”制定的能源消費總量控制目標也分解到各省，對地方控制能源消費投資，制約高能耗項目投建起到了積極作用。
然而，能源清潔低碳、安全高效轉型并不容易。傳統(tǒng)的擴張型保供發(fā)展模式及其形成的傳統(tǒng)觀念還十分強大，已經(jīng)形成的煤炭為主的概念和相應的既有產(chǎn)能和相關利益使不少人難以轉變觀念，能源界本能地希望能源消費的擴張可以長期持續(xù)下去。對能源消費增速的反彈，多數(shù)人樂觀其成，期望再次出現(xiàn)能源消費持續(xù)較快擴張的局面，期望這種擴張可以緩解高效綠色低碳能源發(fā)展對低效高排放高碳能源的替代。由于煤炭和煤電產(chǎn)能的過剩，許多管理部門和地方政府不再重視節(jié)能工作，在增加高能耗項目和能源總量控制有矛盾的時候，往往強調(diào)能源消費增長的必要性，而少有以更有力的節(jié)能措施進行能源消費總量的抵消和控制的。在核能、可再生能源發(fā)展跟煤炭煤電產(chǎn)能發(fā)生替代沖突時，不少政策取向出現(xiàn)混亂，往往傾向于保住傳統(tǒng)產(chǎn)能的利益，降低能源結構調(diào)整的進度。大型能源項目，包括煤炭下游加工轉化和石油煉化項目，仍然受到地方的青睞，不少項目盲目性很高。能源領域的惡性競爭仍然十分激烈，許多能源企業(yè)負債率過高，收益率低下，特別是煤炭和電力企業(yè)，反復出現(xiàn)交替虧損的情況。天然氣在高速增長的同時，也出現(xiàn)了許多利益沖突，交叉補貼過多，供氣虧損數(shù)量巨大等矛盾明顯。各地爭相上能源大項目，能源合理布局缺乏統(tǒng)一優(yōu)化，不但在發(fā)電和輸變電項目上普遍存在，現(xiàn)在進一步擴展到天然氣岸站、石油煉制等多個領域。
如何通過進一步改革和政府管理的加強與完善，來解決這些矛盾，已經(jīng)成為今后能源領域深化改革的重要挑戰(zhàn)。
結語：能源改革要堅持問題導向
能源改革的目的是調(diào)整生產(chǎn)關系，進一步解放生產(chǎn)力。我國過去能源改革，基本上遵循了問題導向的原則，主要的改革內(nèi)容和措施針對了當時的主要矛盾，適應了發(fā)展生產(chǎn)力的要求。即使有些改革內(nèi)容帶有探索社會主義市場經(jīng)濟模式建設的概念性目標，但仍然順應了實際需要，避免了脫離實際教條化照搬照辦。
當前，中國特色社會主義進入了新時代，要按照五大發(fā)展新理念的要求，調(diào)整發(fā)展方向，啟動發(fā)展新動力。2020年的三大攻堅戰(zhàn)——全面建成小康脫貧攻堅、藍天保衛(wèi)戰(zhàn)和系統(tǒng)性風險控制，都需要大力加強政府的治理能力，更有力地引導市場力量向正確方向發(fā)展，更有力地抑制市場經(jīng)濟本身具有的不利因素，更多地將環(huán)境外部性內(nèi)部化，更多地控制金融自我擴張的盲目性。
能源的主要矛盾變化，清潔低碳、安全高效轉型面臨的種種挑戰(zhàn)，更需要我們實事求是，加強問題導向，深入改革。過去改革的設計和內(nèi)容，許多建立在當時的認識基礎上，面對當時的矛盾問題，有些設想不一定符合現(xiàn)在的需要。幾年前由于“四個自信”受到忽視，經(jīng)濟理論界出現(xiàn)盲目照搬西方市場經(jīng)濟概念的傾向，也影響到社會各界。有些建立在這些認識上的改革提法不一定符合新時代的需要。許多問題不是一放就靈的，不是市場經(jīng)濟可以自行解決調(diào)整的，更不是自由市場經(jīng)濟理論可以指導的。
我們現(xiàn)在很可能最需要加強政府對社會主義市場經(jīng)濟的引導和治理能力。加強規(guī)劃，加強系統(tǒng)優(yōu)化，理順價格關系，防止盲目投資和惡性競爭，很可能是能源改革更重要的一方面。近年來煤炭行業(yè)加強集中度，防止盲目投資擴產(chǎn)能，有效抑制了煤炭產(chǎn)能過剩，使煤炭行業(yè)回到正常經(jīng)營軌道。而下放電力項目審批權力，在地方控制投資沖動能力不足，全局優(yōu)化協(xié)調(diào)能力短缺的條件下，加劇了火電過剩局面，應引以為戒。
能源領域的改革必須考慮充分調(diào)動和發(fā)揮現(xiàn)有能源企業(yè)，包括廣大干部職工的社會主義建設積極性。改革的動力在于人民，也是為了人民。能源領域的改革無論怎么改，都必須依靠自下而上的積極性。我國以大型國有企業(yè)為主體，中央國企、地方國企起主導作用，民營企業(yè)有效參與的結構，有效支撐了我國能源的高速發(fā)展。能源轉型和高質量發(fā)展更需要能源企業(yè)有大局意識，按國家發(fā)展三步走的戰(zhàn)略方向進行調(diào)整轉型。能源領域的改革要做大做好蛋糕，而不是人為重切蛋糕。充分發(fā)揮我國社會主義的體制優(yōu)勢，依靠我們的企業(yè)，依靠廣大職工，是能源進一步改革的重要基礎和保障。
